作者和来源-张宪尧 中国国土资源经济（微信公众号）

山东省矿山闭坑地质报告编制情况调查研究

导读

      闭坑矿山管理是资源管理的重要环节，矿山闭坑地质报告是矿山闭坑的主要依据之一，不仅需要满足矿产资源储量及地质管理的闭坑内涵，更关系着资源合理开发利用和有效保护。文章对山东省内矿山闭坑地质报告编制情况进行了调查，分析了闭坑地质报告编制工作在国土资源管理中的现实意义、闭坑地质报告管理的现状及存在问题。做好闭坑地质报告监管工作的建议：(1)建立基于矿山全生命周期的闭坑规划及实施机制；(2)建立适用于山东省的闭坑地质报告编写规范；(3)建立矿山闭坑储备金制度。

本文引用信息：张宪尧,吴国栋,郭加朋,薛林.山东省矿山闭坑地质报告编制情况调查研究[J].中国国土资源经济,2017（8）:32-35.

      山东省是矿产资源大省之一，也是矿业大省之一。面向我国“五位一体”建设布局和经济社会发展转型，立足资源管理、服务发展大局，抓好矿山闭坑监管成为了矿政工作所面临的重要课题。矿山闭坑地质报告是矿山闭坑的主要依据之一，关系着资源合理开发利用和有效保护。笔者就山东省矿山闭坑原因、地质报告编制、审批管理等进行了调查，分析了闭坑地质报告编制工作现状及存在的问题，并提出了建议和措施，为不断提高矿山闭坑地质报告编制的管理能力和水平提供参考。

1.闭坑地质报告是矿产资源管理的必需环节

   1.1 落实闭坑地质报告监管是法律赋予国土资源管理的重要职责

   1996年修订的《矿产资源法》对矿山闭坑法律责任予以充分明确，规定“关闭矿山，必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并按照国家规定报请审查批准”。《矿产资源法实施细则》《关于加强矿山（坑、井）关闭资源监督管理的通知》《矿山闭坑地质报告审批办法》（储发[1995]40号）等相关规章对矿山闭坑进行了规范和细化，规范了矿山概况，矿山地质、设计、开采及资源利用、探采对比，水文地质、工程地质和环境地质，闭坑原因、矿产储量的结算及剩余储量等技术条件和指标，也具体明确了闭坑条件、闭坑申报程序、闭坑地质报告等程序，特别是就矿山闭坑地质报告的送审、审核、审查、审批、表彰奖励及行政处分等给出了具体的要求。可见，矿山闭坑地质报告监管是法律法规赋予国土资源管理部门的重要职责。

   1.2 闭坑地质报告监管是矿产资源管理的重要环节之一

   资源不可再生性影响，矿井都有服务年限，矿山关闭是采矿生产过程的收尾环节。依法做好矿山关闭的各项工作，是采矿权人必须履行的法定义务和责任，也是促进资源管理工作方式根本转变的必然要求。各责任单位均需要采取有效的措施、有力的手段，扎实做好矿山关闭监管工作，保障矿产资源科学合理地开发和利用。闭坑地质报告承载着矿山闭坑的技术资料，强化闭坑地质报告监管，可以提高矿产规划、矿业权管理、矿山地质环境保护和地质灾害防治等管理水平，可以提高矿山安全监管、事故防范等管理水平，可以提高环境保护、污染防治等管理水平，是提升矿产资源开发利用经济效益、社会效益、资源效益和环境效益的重要保障。

    1.3 闭坑地质报告是矿产资源开发利用技术反思和升华的重要载体

矿山闭坑地质报告是用于关闭生产系统、终止生产的请示报告，记录了开采矿区（矿井、采区）的地质状况、矿产资源储量、技术研究总结成果，综合反映了矿区（矿井、采区）内矿山地质、设计、开采及综合利用、探采对比、地质环境变化、矿产资源/储量计算等重要技术参数，是矿山建设经验的全面总结，也是矿区开采完毕后的最终地质勘查报告。总体来说，矿山闭坑综合地质资料是矿区地质情况最全面、最真实的反映，是对地质勘探成果的检验，是生产部门，特别是科研部门不可多得的宝贵实践资料。2002年，全国地质矿产行业推荐标准《固体矿产勘查/矿山闭坑地质报告编制规范》（DZ/T0033-2002D）发布，将《固体矿产矿山闭坑地质报告编写提纲》列为标准的规范性附录。与原有的闭坑规章制度（Z/T0033-1992）相比，闭坑标准不仅考虑了矿山闭坑地质报告用于资源/储量管理的目的，而且明确了其在废坑利用、环境及地质灾害治理方面的意义，更是将闭坑地质报告的内涵延伸。

2.山东省矿山闭坑原因及闭坑地质报告编制现状

   2.1 矿山闭坑原因分析

   2.2 闭坑地质报告及闭坑矿山管理存在的问题

   近几年来，国土部资源、山东省国土资源厅对矿产资源管理越来越规范，但关于矿山闭坑的管理除了《矿产资源法》及其实施细则有规定外，在矿产资源行政管理的审批环节却很少涉及。法律法规、政策规定的不全面、不系统，导致大家对矿山闭坑管理包括矿山闭坑地质报告编制工作重视程度不够。同时，矿山闭坑是一项很复杂的行政管理工作，涉及到国土资源、环境保护、安全生产相关部门，导致矿山闭坑地质报告编制工作处于失控状态，责任主体不明确。现在闭坑的矿山，主要是政策性关闭居多，关闭的矿山大多数属于小型矿山、资源枯竭矿山或者存在安全生产隐患的矿山，矿山企业对编制闭坑地质报告往往存在抵触情绪。同时，国家政策层面上对不按照规定编制闭坑地质报告的，也缺乏必要的行政管理手段和处罚措施。

   2.3 各地市编制矿山闭坑地质报告情况调查

   通过对2017年山东省国土资源厅闭坑地质报告编制情况的调查，济南市仅有1家闭坑矿山编制了闭坑地质报告，为淄矿集团埠村煤矿。青岛市暂无闭坑矿山编制闭坑地质报告。济宁市计划2016年关闭煤矿4家，2020年前关闭煤矿19家，其中仅有北宿煤矿和君城煤矿2家矿山编制了矿山闭坑地质报告，其他非煤矿山均未编制闭坑地质报告。莱芜市编制了17个闭坑报告，主要为煤矿，市级发证的砂石类矿山编制了矿山地质环境闭坑治理设计报告。针对市县发证矿山企业编制闭坑地质报告难度大、积极性不高的问题，莱芜市探索了新型模式，在矿山地质环境闭坑治理设计中增加了资源储量利用情况，将闭坑地质报告和矿山地质环境闭坑治理设计合二为一，利用矿山地质环境治理保证金返还等利益手段，约束矿山编制闭坑地质报告，在减轻企业负担的同时，提高了其工作积极性，同时也完成了国土资源闭坑管理职责。临沂市由财政出资编制了2个石膏矿的矿山闭坑地质报告。东营市有3家关停矿山，主要为市、县发证，均未编制矿山闭坑地质报告。滨州市尚无一家按照开采设计采空后而终止的矿山企业，暂未编制闭坑矿山地质报告，砖瓦粘土企业在关闭后的治理工作已经纳入土地复垦范畴。近3年来，威海市共关闭省级发证矿山8家，市县级发证矿山28家，均没有编制闭坑地质报告。泰安市2016年列入关停计划矿山13家，有3家完成了闭坑地质报告编制，3家正在编制。近5年来，淄博市先后闭坑矿山企业144家，有10家编制了闭坑地质报告，均为省厅发证的矿山企业，其余134家均未编制闭坑地质报告。潍坊市共关闭矿山46个，均未编制矿山闭坑地质报告。日照市基本上都是小型露天采石场，采矿权灭失后矿山生产责任主体也随之灭失，均未编制矿山闭坑地质报告。聊城市、德州市没有关停的矿山，关闭的粘土砖厂纳入了土地复垦范畴。

3.当前矿山闭坑管理存在的问题

   通过调研了解，现行的矿山闭坑内涵、规制及管理最早源于地矿或者国土资源部门的矿产资源/储量及地质管理。随着经济社会发展水平的不断提高，近年来与闭坑相关的矿区环境恢复治理问题日益得到重视，目前实践主要在于采后治理，闭坑尚未与矿产资源开发利用的生命周期有效结合，事前规划及源头预防远远不够。一是现有的闭坑管理规章主要是注重矿产资源的有效保护，防止矿产资源损失和浪费，而对矿山闭坑与矿区经济社会发展的影响关系考虑有限，难以适应新型的经济社会发展需要。二是直接涉及矿山闭坑问题的规范或机制甚少，相关规制多集中于土地复垦和环境治理保证金收取等，而没有针对性专项资金用于闭坑地质报告。三是矿山企业及产业在矿业项目开发过程中，考虑短期经济回报多，对矿产资源开发导致矿区经济社会负面影响及生态环境风险等长远问题的重视程度不够，事前规划及预防机制缺乏。四是社会公众对矿业开发生态环境负面影响及风险预控参与不力，矿山企业及产业对公众的关切响应不够，机制缺乏，导致矿山忽视社会成本“采完就走”的现象依然存在，矿山废弃、遗弃导致矿区环境、安全、健康问题较为严峻，矿产品价格扭曲，不利于经济社会的可持续发展。五是山东省闭坑地质报告编制主要集中在省发证矿山企业，而市县发证矿山编制闭坑地质报告情况的极少。调研发现，省发证矿山企业矿山闭坑后，有政策支持，例如涉及矿山地质环境地质保证金返还等利益动力，且省级以上发证的矿山一般是规模化的大型企业、国有企业，其编制地质报告不需要个人投入资金，其闭坑地质报告的积极性较强。由于市县发证矿山主要是露天砂石类矿山，该类矿山规模小、开采条件简单、技术力量薄弱甚至没有专业技术人员，均为个体老板。矿山一旦关闭，人员很快转产和流失，矿山责任人也失联。市县国土资源部门，没有强制权限，基层公检法对闭坑地质报告的支持力度较小，造成这类矿山很难按规定编制矿山闭坑地质报告。六是因政策关闭矿山闭坑地质报告编制不配合、不积极。政府采用“一刀切”的政策性关闭的矿山，具有时间紧、任务重、关闭快的特点，矿山企业对关停准备不足，没有相应的补偿和职工分流政策，采矿权人认为自身利益受到损失，带来了较大的社会不稳定因素，矿山人员经常上访以及越级上访，对待政府抱有抵触情绪甚至持敌对态度，基层国土资源部门很难调动其积极性进行闭坑地质报告编制工作。七是矿山闭坑手续复杂。闭坑需要矿山企业办理的手续、提交的资料和需要审查的部门比较多，矿山闭坑后往往不愿再投入精力和财力办理相关手续，而矿产资源法律法规对不按规定办理闭坑手续的缺乏明确的罚则。

4.做好闭坑地质报告监管工作的建议

   4.1 建立基于矿山全生命周期的闭坑规划及实施机制

   矿产资源开发实践面临“五位一体”建设布局及经济社会发展方式转型的必然要求。政府部门、矿山企业必须探索与经济社会相适应的新型矿产资源开发模式。例如，将闭坑管理前置，建立基于矿山全生命周期的闭坑规划及实施机制，探索矿山闭坑管理机制由传统的资源储量主导型向现代矿山生命全面周期转变。例如，依据《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》，由省政府出台管理条例明确闭坑管理前移，要求采矿权人在办理采矿登记时，应提交环境保护和治理、土地复垦方案及闭坑计划，将矿山闭坑保障内容增加到矿山地质环境治理和恢复保证金制度中，建立“闭坑计划应该是矿山整体建设计划的重要组成部分”的理念，推进矿山闭坑和绿色矿山建设的集成性和可持续发展，督促矿山企业主动履行社会责任，在《开发利用方案》《土地复垦方案》《地质环境恢复治理方案》《水土保持方案》等规划中，详细阐述和制定闭坑计划的原则和闭坑的内容，与资源节约集约项目、节能减排奖励、化解产能过剩在资金上挂钩联动，在关键环节上强化闭坑规划的章节审查。

   4.2 建立适用于山东省的闭坑地质报告编写规范

   仅仅满足于矿产资源储量及地质管理的矿山闭坑内涵和编写规范已经远不能适应当前经济社会发展的需要。政府管理部门应发挥引领、指导和协调作用，会同行业协会，调动公众积极性，修编闭坑地质报告编制规范，把矿山闭坑内容实施的关键环节，诸如利益相关方参与、土地利用、财经保障措施、闭坑基础资料收集、闭坑施工、采后监测维护、责任移交等，与矿床勘查实施方案及探矿权获得、矿产资源开发利用方案及采矿权获得、矿山规划设计、矿山监管等环节紧密结合，闭坑地质报告不仅需要考虑用于矿产资源储量及地质管理的目的，更是要在废弃矿坑利用、环境保护、社会和谐等方向上延伸。闭坑地质报告在阐述矿山地质概况、矿山开采和资源利用情况、探采对比情况的基础上，重点依据开采方式、矿种以及闭坑后土地利用情况，详细规范闭坑地质报告编制提纲。地下开采的要重点增加采空区情况以及对土地利用的影响，露天开采要重点增加地质环境恢复、水土保持和环境保护等内容。

   4.3 建立矿山闭坑储备金制度

   矿山闭坑工作的有序推进需要充足的资金和财政支持作为保障。资金是推进闭坑工作的基础，为避免矿山停产之后的闭坑无资金投入的风险，要建立积极的矿山闭坑储备金制度。矿山闭坑储备金筹措方式可以分为两种：政府规制和市场途径。政府规制途径是通过政府强制性的要求而筹集资金。按照闭坑规划前置的要求，可以在目前我国的土地复垦保证金和地质环境恢复治理保证金制度相关条款中增加闭坑地质报告编制相关工作，将闭坑地质报告、储量管理与地质环境保证金返还联动联批。政府也可以筹措专款，拨付资金完成闭坑地质报告编制工作。同时，也可以尝试以闭坑后土地利用收益，动员第三方出资完成编制闭坑地质报告。矿山闭坑是一项长期的基础性工作，随着矿山的建设、闭坑利益方的参与，政府、公众和企业需要结合实际，估算闭坑成本，并根据矿山生命周期发展而不断细化调整闭坑目标，建立稳妥的闭坑财经保障体系。